مليون وحدة.. لمن؟ ست حقائق عن مشروع الإسكان الاجتماعي

كجزء من سلسلة أحوال السكن في مصر 2017، يحلل هذا التقرير مشروع الإسكان الاجتماعي والمعروف بـ”المليون وحدة”، وهو مشروع إسكان مدعوم تم إطلاقه في عام 2011، بهدف بناء مليون وحدة سكنية على مدى خمس سنوات، والذي لا يزال نشطًا حتى اليوم. إذًا، ما الذي حققه المشروع؟

لمتابعة سلسلة أحوال السكن، إضغط هنا

1.     باختصار: ما هو مشروع الإسكان الاجتماعي؟

يتبع مشروع الإسكان الاجتماعي سلسلة طويلة من مشاريع الإسكان المدعوم يتم تنفيذها بنظام العرض، وليس الطلب (البناء أولًا، ثم الطرح على المتقدمين)، والتي ترجع بدايتها إلى خمسينيات القرن الماضي. ومثل سابقيه، يوفر المشروع حلًّا أحاديًّا للسكن، وهو وحدات سكنية جاهزة في مبانٍ متعددة الطوابق، تقع في مواقع نائية. بخلاف عدد محدود جدًّا من وحدات الإيجار، يتم بيع الغالبية من الوحدات للمستفيدين، من خلال قروض التمويل العقاري المدعوم من الدولة (بفائدة أقل من سعر السوق).

 

في أوائل فبراير 2011، أعلن وزير الإسكان آنذاك، محمد فتحي البرادعي، عن مشروع لتوفير مليون وحدة سكنية[1]، خلفًا لمشروع مبارك للإسكان القومي، قبل أيام من إطاحة صاحبه. ظهر إعلان في الصفحة الأولى للأهرام في 21 فبراير 2011، يعلن عن فتح التسجيل للوحدات عبر حساب بريدي لوزارة الإسكان (الشكل 1)، وفي غضون عام، تقدم أكثر من خمسة ملايين شخص بطلبات لاقتناء إحدى وحداته.[2]

 

 

الشكل 1: الإعلان الأول لمشروع الإسكان الاجتماعي كما ظهر يوم 21 فبراير 2011 على الركن الأيمن السفلي من صحيفة الأهرام اليومية الرائدة

بدأ بناء الوحدات الأولى في السنة المالية 2012/2011 بوعود بالتسليم بعد عام. ومع ذلك، بسبب الاضطراب السياسي بعد ثورة يناير 2011 ومع التغييرات المتعددة في الحكومة، تم إعادة إطلاق مشروع الإسكان الاجتماعي في مايو 2014 عندما تم تقديم دعوة جديدة إلى التقدم توفر تفاصيل أكثرَ حول الأسعار والمواقع والشروط (الشكل 2). وبينما كانت هناك في البداية أولوية للمتقدمين السابقين البالغ عددهم 5.5 مليون، فإن هذه الأولوية قد ألغيت فيما بعد، وأصبح على مقدمي الطلبات السابقين إعادة تقديم الطلبات.

الشكل 2: الإعلان التفصيلي الأول لمشروع الإسكان الاجتماعي كما ظهر في النصف السفلي من الصفحة الأولى من صحيفة الأهرام اليومية الرائدة يوم 19 مايو 2014

وزارة الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية (وزارة الإسكان)، هي الجهة الحكومية الرئيسية المسؤولة عن مشروع الإسكان الاجتماعي، مع عدد من الجهات التابعة لها والمسؤولة عن الجوانب المختلفة للمشروع. إن أداة الإدارة الرئيسية هي صندوق الإسكان الاجتماعي (الصندوق)، والذي يقوم بتنسيق التمويل والتنفيذ. بينما يقوم صندوق ضمان ودعم التمويل العقاري بتلقي وفحص الطلبات، ويخصص الوحدات والدعم للمقبول منها، ويقوم كذلك بتنسيق التمويل العقاري الموزع عن طريق البنوك. ومن المقرر في وقت ما من هذا العام، دمج هذا الصندوق مع صندوق الإسكان الاجتماعي، والذي لا يزال تحت التشكيل. هيئة المجتمعات العمرانية الجديدة، هي أكبر مطوِّر عقاري في مصر، وتنفذ وحدات الإسكان الاجتماعي فيما يسمى بالمدن الجديدة التي تقع تحت ولايتها، وذلك باستخدام ميزانيتها الخاصة، والتي يتم بعد ذلك تسويتها مع الصندوق. يقوم الجهاز المركزي للتعمير ومديريات الإسكان التابعة للمحافظات بتنفيذ وحدات الإسكان في المدن والقرى تحت الإدارة المحلية، بأموال مخصصة لها من قبل الصندوق أو الخزانة العامة.  يقوم البنك المركزي المصري، في إطار مبادرة التمويل العقاري لمحدودي الدخل، بتمويل البنوك التجارية بفائدة مخفضة لتوزيع التمويل العقاري على المتقدمين بناءً على المعايير التي تم وضعها مع صندوق دعم نشاط التمويل العقاري.

 

2.     المشروع موجه إلى من؟

وُصف مشروع الإسكان الاجتماعي بأنه برنامج للأسر محدودة الدخل، وهو معيار فضفاض لأن المشروع متاح لقطاع واسع من فئات الدخل. هناك خيار واحد فقط، وهو لوحدات سكنية جاهزة، الغالبية العظمى منها تباع، مع عدد محدود جدًّا بنظام الإيجار (الجدول 1). في محور التمليك، يكون الإسكان الاجتماعي المدعَّم المحور الفرعي الأساسي، والذي يغطي ما يقرب من ثلثي الوحدات المطروحة هذا العام. هناك نطاقات محددة لدخل المتقدمين تؤهلهم للحصول على قرض تمويل عقاري مدعوم وفقًا لمبادرة التمويل العقاري لمحدودي الدخل التابعة للبنك المركزي، وكذلك دعم نقدي مقابل تكلفة الوحدة، يقل كلما زاد الدخل (انظر أدناه). هناك أيضًا استثناءات على شرط الدخل لأسر مصابي وشهداء الجيش والشرطة.[3] لا يوجد في المحورين الفرعيين الآخرين بمحور التمليك قيود على الدخل، ولا يوجد دعم نقدي. يبيع الصندوق وحدات الإسكان الاجتماعي غير المدعوم بسعر التكلفة، أو بهامش ربح بسيط، وقد تم عرض أحدث طروحاته حصريًّا للمصريين في الخارج، حيث تنص شروطه على الدفع بالدولار الأمريكي. يعتبر برنامج الإسكان الاجتماعي المتميز، المعروف أيضًا بـ”سكن مصر”، أعلى تكلفة بكثير، حيث يتم بيعه من أجل الربح، لكنه لا يزال يخضع لمبادرة التمويل العقاري لمحدودي الدخل إذا كان مقدمو الطلبات مستوفين متطلبات البنك.

 

الجدول 1 : محاور الإسكان الاجتماعي

أ – تمليك
البرنامج الفرعي	شرائح الدخل (جنيه/شهر)	التكلفة (بالجنيه المصري)	الدعم النقدي (بالجنيه المصري)	خطة الدفع	عدد الوحدات المطروحة للحجز في السنة المالية 18/17
الإسكان الاجتماعي المدعوم (90 مترًا مربعًا)	الحد الأدنى 1,500 – الحد الأقصى 4,750	184,000	0 – 25,000	40-16٪ مقدم + قرض عقاري مدعوم بفائدة 20٪ 5-7٪	125,000	68%
الإسكان الاجتماعي غير المدعوم (75 إلى 95 مترًا مربعًا)	لا يوجد	165,000 -250,000	لا يوجد	نقدًا أو 25٪ مقدم + أقساط سنوية على 3 سنوات	18,061	10%
الإسكان الاجتماعي المتميز/سكن مصر (115 مترًا مربعًا)	لا يوجد	425,000-575,000	لا يوجد	نقدًا، أو 20% مقدم + أقساط ربع سنوية لمدة 5 سنوات، أو قرض تمويل عقاري مدعوم لمدة 20 سنة بفائدة 8-10.5٪	40,000	22%
ب – الإيجار
غرفتا نوم (75 مترًا مربعًا)	الحد الأدنى 1,000 – الحد الأقصى 1,450	300 شهريًّا + 7% سنويا	يتضمن	1000 جنيه وديعة + 3000 للمرافق	0	%0
3 غرف نوم (90 مترًا مربعًا)	الحد الأدنى 1,000 – الحد الأقصى 1,450	410 شهريًّا + 7٪ سنويًّا	يتضمن	1500 جنيه مصري وديعة + 3000 للمرافق
المجموع					183,061	%100
المصادر: إعلان الوحدات الإيجار بمشروع الإسكان الاجتماعي 7/9/2016 http://www.newcities.gov.eg/dispNews.aspx?ID=2534 إعلان الإسكان الاجتماعي لأصحاب الدخل حتى 5000 جنيه، 2/11/2016 http://newcities.gov.eg/dispNews.aspx?ID=2679 الإعلان التاسع لمشروع الإسكان الاجتماعي 24/7/2017 http://www.newcities.gov.eg/dis_alaan.aspx?ID=85 إعلان مشروع الإسكان الاجتماعي للمصريين في الخارج 18/1/2018 http://www.newcities.gov.eg/dis_alaan.aspx?ID=167 موقع مشروع الإسكان الاجتماعي للمصريين في الخارج http://www.social.nuca.gov.eg/ar/Home.aspx هيئة المجتمعات العمرانية الجديدة، كراسة شروط ومواصفات لمشروع سكن مصر 10/2017

 

تم طرح محور الإيجار بالإسكان الاجتماعي في عام 2016، مع خطة لأن يمثل 12٪ من وحدات المشروع، هذا بالإضافة إلى محور آخر عبارة عن الدعم النقدي للإيجار، لم يظهر بعد.[4]  لكن تم طرح 5,700 وحدة فقط منذ ذلك الحين، في حين قد لا يكررها صندوق دعم نشاط التمويل العقاري.[5] تستهدف الوحدات المستأجرة الأسر الأكثر فقرًا التي يقل دخلها عما يسمح به نظام التمويل العقاري، كما أعطت الألولوية إلى الأسر القاطنة بالمناطق العشوائية المراد إزالتها.[6]  يتراوح إيجار الوحدات بين نسبة مقبولة تصل إلى 21٪ من الدخل إلى نسبة غير مقبولة، وهى 41٪ من الدخل، حسب حجم الوحدة ومستوى الدخل (الجدول 1). العقود لها فترة أولية مدتها سبع سنوات، يتم بعدها إعادة تقييم دخل الأسرة المستفيدة إما لإعادة تقييم قيمة الإيجار أو لشراء الوحدة، إما عن طريق التمويل العقاري مع خصم مبلغ الإيجار المدفوع من السعر إذا كان دخلهم يؤهلهم لذلك، وإما من خلال دفع الثمن كله نقدًا.[7]

 

الجدول 2: لوائح مبادرة البنك المركزي للرهن العقاري حسب سعر الوحدة ومستوى الدخل

فئات الدخل	الحد الأقصى لدخل الأسرة الشهري (جنيه)	الفائدة	الحد الأقصى لسعر الوحدة (جنيه)
فوق المتوسط	20,000	10.5%	950,000
متوسطي الدخل	14,000	8.0%	700,000
محدودي الدخل 2	4,750 *	7.0%	184,000**
محدودي الدخل 1	<2100	5.0٪
المصدر: البنك المركزي المصري, “كتاب دورى بتاريخ 22 يونيو 2017 بشأن تعديل مبادرة التمويل العقاري لمحدودي ومتوسطي الدخل” (Cairo: البنك المركزي المصري, July 22, 2017), https://tinyurl.com/y8qamla2 * محدد بواسطة صندوق التمويل العقاري. **محدد بواسطة صندوق التمويل العقاري، حسب الإعلان التاسع والأحدث لمشروع الإسكان الاجتماعي، 24 يوليو 2017.

 

بالتركيز على محور التمليك المدعَّم، والذي له أوسع انتشار، نجد أن قدرة الأسر غير المستقرة أو الفقيرة على الوصول إليه تظل إلى حد كبير نظرية. من ناحية أخرى، فإن نظام التمويل العقاري يفضل العاملين بشكل رسمي: موظفي الحكومة والقطاع العام والقطاع الخاص الرسمي، على العالمين بالقطاع غير الرسمي: أصحاب الأعمال الحرة والعاملين بشكل شبه رسمي ومن هم على المعاش. وﯾﺗطﻟب ﻣن اﻷﺧﯾر دﻓﻊ أكثر من ضعفي المقدم اﻟذي ﯾدﻓعه اﻟﻣوظﻔون اﻟرﺳﻣﯾون، ﻓﻲ ﺣﯾن أن اﻟمقدمات بالنسبة إلى الفئات اﻷﻓﻘر ﺗﺻل إﻟﯽ ﺛﻼث أضعاف دﺧﻟﮭﺎ اﻟﺳﻧوي، ﻣﻘﺎرﻧﺔ ﻣﻊ 1.4 ﻓﻘط ﻟﻟﻌﺎﻣﻟﯾن رﺳﻣﯾًّﺎ (اﻟﺷﮐل 3). يلغي هذا إتاحة التمويل العقاري في المقام الأول، وتظهر نتيجته في أن 5٪ فقط من الوحدات على مدى السنوات الثلاث الماضية تم تخصيصها لمن لا يعملون بشكل رسمي، فيما إرتفعت النسبة لـ19% خلال السنة المالية الحالية 2108/2017 بعد تغيير بعض الشروط[8]، على الرغم من أنهم يشكلون ثلثي القوة العاملة.[9] وحتى إذا كان بإمكانهم دفع مبالغ كبيرة، فإنهم، دون الراتب الشهري المحدد الذي يتمتع به الموظفون المنتظمون، يعتمدون على الدخل الموسمي، وهذا لا يناسب دفعات التمويل العقاري الشهرية، حتى لو كان بإمكانهم تغطية هذه المبالغ سنويًّا.

 

وحتى بالنسبة إلى الموظفين الرسميين، يميز مشروع الإسكان الاجتماعي ضد الأسر الأكثر فقرًا، حيث تمثل أعباء المقدمات بالنسبة إلى الأسر الأكثر فقرًا (الخمُس الأول)، أكثر من ضعف ما تمثله بالنسبة إلى الشريحة العليا من الدخل (الخُمس الخامس)، حتى بعد تلقي دعم نقدي أعلى، فهو لا يخصم من المقدمات (الشكل 3). وهذا يجبر الكثيرين على الاقتراض، ومعظمهم بشكل غير رسمي، من أرباب العمل أو الأسرة أو الجمعيات الدوارة، حتى يمكنهم تحمل الدفعات العالية[10]. فبالإضافة إلى التمويل العقاري، يزيد هذا الاقتراض من عبء الديون التي سيلزم سدادها، مما يرفع من تكاليف السكن على أفقر المستفيدين.

 

وﻣﻊ تمثيل محور اﻹﻳﺠﺎر ﻧﺴﺒﺔ أﻗﻞ ﻣﻦ 3٪ ﻣﻦ الإسكان الاجتماعي، وﻗﺪ ﻻ يتكرر هذا المحور، فاﻷﺳﺮ اﻟﻔﻘﻴﺮة وغير المستقرة فعليًّا ﻣﺴﺘﺒﻌﺪة ﻣﻦ الإسكان الاجتماعي، كما كانت منذ بدء المشروع.[11]

 

على الوجه الآخر، الأسر ذات الدخل الأعلى خارج حدود الإسكان الاجتماعي، قد تسطيع منافسة الأسر الأقل دخلًا، حيث يعتمد إقرار الدخل على الدخل الثابت والمثبت، عادةً المهية، ولا يلتفت إلى مصادر أخرى من الدخل والمتاحة لهذه الفئات، من التجارة والتحويلات الخارجية، وتأجير أو بيع العقارات.[12]

الشكل 3

 

3.     هل يلبي الإسكان الاجتماعي الطلب؟

حددت خطة الإسكان الاجتماعي هدف بناء مليون وحدة بين السنوات المالية 12/11 و17/16، قبل أن يتم مد الخطة إلى 18/17. لم يكن هناك مطلقًا أي تفسير لهذا الرقم المستهدف، وبين الإعلان الأول في عام 2011 ونهاية السنة المالية 2017/2016، تم تنفيذ 215,000 وحدة فقط، بينما من المفترض بحلول نهاية هذا العام أن يصل هذا الرقم إلى 500,000 وحدة (الشكل 4). وهو ما سيشكل بالضبط نصف الوحدات المستهدف إنجازها بحلول ذلك الوقت.

والأهم من ذلك، أن المكاسب الاجتماعية لهذه الوحدات التي تبلغ نصف مليون وحدة ستكون ضئيلة مقارنة بالاستثمارات، لأنه بنهاية هذا العام، لن يتم تسليم سوى نحو 189 ألف وحدة فقط إلى المستفيدين، بمتوسط 37 ألف وحدة فقط في السنة منذ بدء تنفيذ المشروع. بالإضافة إلى بطء المشروع بالنسبة إلى الخطة الأصلية، فمعدَّل التسليم البطيء أظهر عدم كفاءة عملية البناء، حيث توضح البيانات أن نسبة الوحدات التي تم تسليمها ستمثل 29% فقط من الوحدات التي تم تنفيذها بنهاية السنة المالية الجارية، وهى نسبة منخفضة جدًّا (الشكل 4).[13]

الشكل 4

وبالنظر إلى ذلك بمزيد من التفصيل، نجد أنه قد تم بناء وحدات الإسكان الاجتماعي في جميع المحافظات السبع والعشرين، وحتى بعد إعطاء فترة سماح لمدة عام واحد بين اكتمال الوحدات وتسليمها (نظرًا لمحدودية البيانات)، تم تسليم أقل من 80٪ من الوحدات في 20 محافظة، وجاء معدَّل التسليم أقل من 50٪ في 17 محافظة، ووقف عند صفر في شمال سيناء (شكل 5).[14] يمكن تفسير هذا المعدل المنخفض جدًّا باثنين من العوامل الرئيسية.

 

الشكل 5

العامل الأول هو بناء آلاف الوحدات دون دراسة الطلب، وبخاصة ما إذا كانت الأسر ذات الدخل المنخفض ترغب فيها، أو أنها يمكنها تحمل تكلفة شقق بثلاث غرف نوم، يتم بناؤها في بلوكات سكنية. بينما توجد محافظات فاقت الطلبات أعداد الوحدات ببعض المواقع بها، ما نتج عنه تأخر في التسليم. تشكل المناطق الريفية أكثر من نصف مصر، ومعظم الأسر هناك تفضل البيوت العائلية على المباني السكنية. كما أنه في سبع محافظات، معظمها من الأقاليم، تركزت أكثر من نصف الوحدات في مدينة جديدة واحدة في كل منها، وعادة ما تكون بالقرب من عاصمة الإقليم (الشكل 6). هذا يعني أنها مناسبة فقط لأولئك الذين يعيشون بالفعل في العاصمة، متجاهلة ببساطة أولئك الذين يعيشون في مدن وقرى أخرى.

 

مع وجود مخزون كبير غير مباع من الوحدات المبنية، اتخذت وزارة الإسكان عددًا من الإجراءات الاستثنائية لأجل بيعها. كانت إحدى هذه الخطوات هي مطالبة مقدمي الطلبات في المواقع التي لم يتم بناء إسكان بها، بتغيير طلباتهم إلى مدن جديدة على بعد 20 إلى 55 كم من حيث كانت اختياراتهم الأصلية (الشكل 7).[15] بينما صدرت تعليمات بالإعلان نفسه إلى المتقدمين من الواحات البحرية    بتغيير طلباتهم إلى مدينة 6 أكتوبر، والتي تقع على بعد 300 كم من موطنهم، وإلا فليسحبوا طلباتهم.  الخطوة الثانية تمثلت في بيع وحدات الإسكان الاجتماعي إلى مقدمي الطلبات ذوي الدخل الأعلى، وهم في الأساس أصحاب الدخول فوق المتوسطة، عن طريق إدخال محور تمليك فرعي غير مدعوم وسميت إعلاناته بـ”الإسكان الاجتماعي الحر”[16] أو الإسكان الاجتماعي المتميز/سكن مصر، أو الإسكان الاجتماعي للمصريين بالخارج. وتمثلت الخطوة الثالثة في بيع عمارات كاملة إلى المحافظات[17]  التي ستستخدم آليتها الخاصة لبيع الوحدات، والتي على الأرجح ستذهب إلى الأسر ذات الدخل المرتفع، حيث أنه لم تتقدم الأسر الفقيرة بطلبات أو لم تستطع ذلك عندما تم الإعلان عنها في البداية.

 

كما لم يكن هناك أي تشاركية في تصميم وحدات الإسكان الاجتماعي، والتي اتبعت كراسة الشروط الصادرة عن وزارة الإسكان في عام 2011 كجزء من مسابقة لتصميم الوحدات الجديدة. لم تنص الكراسة على أي معايير لإشراك المواطنين أو مشاركة المتقدمين المحتملين، كما لم تأخذ في الاعتبار تقييم مشاريع الإسكان السابقة.[18] قامت كراسة الشروط فقط بتوجيه المصممين إلى “تصميم الوحدات السكنية المناسبة للاحتياجات الاجتماعية والاقتصادية للأسرة المصرية في مختلف المناطق والأقاليم في مختلف أنحاء البلاد”.[19] في النهاية، أنتج التصميم الفائز خيارًا تصميميًّا واحدًا فقط للقطر كله، تمثل في سلسلة من الوحدات السكنية المكونة من وحدتين وثلاث غرف نوم[20] متجاهلًا التفضيلات المحلية لمساكن الأسر الممتدة وقطع الأراضي الصغيرة لأغراض البناء الذاتي.[21]

 

الشكل 6

 

العامل الآخر هو مخطط التمويل العقاري المعقد وغير المناسب. وقد نتج عن هذا المخطط عملية تسليم للوحدات بطيئة جدًّا، بالنسبة إلى الإسكان الاجتماعي/صندوق دعم نشاط التمويل العقاري، فضلًا عن البنوك التي تقدم القروض العقارية، مما أدى إلى تعدد الشكاوى من تأخر التسليم.[22] رُفض حوالي ربع المتقدمين إلى الرهن العقاري من البنوك بسبب الديون الأخرى،[23] في حين وُجد أن نصف المتقدمين في الجولة الأخيرة، والذين استخدموا نظامًا جديدًا عبر الإنترنت، قد أدخلوا تفاصيل خاطئة وطلب منهم إعادة إدخالها.[24] فوجئ ما يصل إلى 50٪ من المتقدمين في المراحل الثلاث الأولى بأنهم مطالبون بدفع مبلغ إضافي للدفعة الأولى المبدئية تراوح بين 5000 جنيه مصري[25] وعشرة أضعاف هذا المبلغ، ما أدى بالكثيرين إما إلى تأجيل تسليم الوحدة أو إلغاء تسجيلهم والانسحاب من المشروع. وبالفعل، اضطر عدد من المتقدمين إلى اللجوء إلى الاقتراض بشكل غير رسمي، أو طلب المال من الأقارب كما وضحنا سابقًا.

 

أدى نقص المعلومات المتاحة إلى تلقي مركز اتصالات الإسكان الاجتماعي 3000 مكالمة يوميًّا، حيث أعرب المتصلون عن العديد من المفاهيم الخاطئة عن المشروع، مما أدى إلى حجز بعضهم عددًا من الوحدات لأنهم لا يعرفون متى سيتم توفير وحدات في منطقتهم.[26] كان هذا قبل أن يتم الإعلان عن  خمس مئة ألف وحدة أخرى في منتصف عام 2016.

 

الشكل 7 : المسافات بين المدن القائمة ومدينة العاشر من رمضان في محافظة الشرقية. الصورة الأساسية مأخوذة من جوجل إيرث

 

4. هل يلبي الإسكان الاجتماعي الاحتياجات؟

إذا لم يتم تصميم الإسكان الاجتماعي وفقًا لطلب السوق، فقد كان من الممكن تصميمه، كمشروع اجتماعي، للاستجابة إلى الاحتياجات الاجتماعية، باستهداف الأسر الفقيرة أو التي لا تستطيع تحمل تكاليف السكن. ولكن ﻋﻧد ﻣﻘﺎرنة عدد اﻟوﺣدات اﻟﻣُسلَّمة إلى الأﺳر التي تشكلت حديثًا واﻟﺗﻲ ﻻ ﺗﺳﺗطﯾﻊ ﺗحمل تكاليف السكن، ﻧرى أن الإسكان الاجتماعي استطاع الاستجابة في المتوسط إلى احتياجات 7٪ ﻓﻘط من هؤلاء (اﻟﺷﮐل 8). في 16 محافظة، تم توفير احتياجات 5٪ أو أقل من هذه الأسر، بينما في جنوب سيناء والوادي الجديد، كان هناك فائض كبير بالنسبة إلى هذا المؤشر.

الشكل 8

حتى مع التركيز فقط على الـ160,000 أسرة التي تتشكل كل عام وتقع تحت خط الفقر، فقد خدم الإسكان الاجتماعي 16٪ فقط من هؤلاء (الشكل 9)، وهذا، كما ذُكر سابقًا، على المستوى النظري فقط. كانت المحافظات الأفضل خدمة هي القاهرة والسويس والشرقية، بتغطية كَمِّية وصلت إلى 75٪ أو أكثر من الأسر تحت خط الفقر. ومع ذلك، ففي صعيد مصر، التي تتوطن فيها نسبة عالية من الفقر، غطى الإسكان الاجتماعي ققط نسبة 10٪ أو أقل من هذه الأسر فى 7 من بين محافظاته الثمانية.

الشكل 9

5. كم كلف الإسكان الاجتماعي؟

على مدى السنوات السبع الماضية، تعهدت الحكومة بإنفاق 136.5 مليار جنيه على الإسكان الاجتماعي، وهذا حسب الموازنات المعتمدة للسنوات المالية. ﻭﻤﻊ هذا، فقد كان الإنفاق الفعلي، حسب الحسابات الختامية للموازنات، ﺃﻗل ﻤﻥ ﻨﺼﻑ ذلك، ﺒﻤﺘﻭﺴﻁ نسبة انخفاض الإنفاق عما كان مخطط له ﻗﺩﺭﻩ 57٪ (ﺍﻟﺸﻜل ١٠).  ﺒﻠﻎ ﻤﺘﻭﺴﻁ ﺍﻹﻨﻔﺎﻕ ﺍﻟﻔﻌﻠﻲ 8.3 ﻤﻠﻴﺎﺭ ﺠﻨﻴﻪ ﺴﻨﻭيًّا، ﺃﻭ ﺤﻭﺍﻟﻲ 92 جنيهًا مصريًّا ﻟﻠﻔﺭﺩ. فيمثل انخفاض الإنفاق عن المخطط له بأكثر من 5٪ علامة على ضعف التخطيط للإسكان الاجتماعي، وهو ما قد يشير إلى عدد من أوجه القصور بما فيها ضعف الإمكانيات، والتعقيد الإداري، وتحويل الأموال إلى مشروعات أخرى، وعدم وجود طلب.[27] ويعتبر السببان الأخيران الأكثر أهمية، حيث كان الانخفاض في الإنفاق على الإسكان الاجتماعي أعلى بكثير من المعدل نفسه بخصوص جملة استثمارات الدولة (الباب السادس من الموازنة).[28]  كما بدا أن الإسكان الاجتماعي يعتمد على إيرادات مبيعات الوحدات أكثر من اعتماده على التمويل من الأموال العامة.

الشكل 10

 

بإلقاء نظرة فاحصة على الموارد المالية للإسكان الاجتماعي، يمكننا أن نقدر أن الاستثمارات العامة المباشرة شكلت 42% من التكلفة الإجمالية للمشروع حتى الآن (الشكل 11).[29] وقد تم تمويل الباقي من إيرادات بيع الوحدات (24٪)،[30] إلى جانب منحة دولية (17٪)،[31] وقرض (17٪).[32] ﺗﺸﻜﻞ “اﻻﺳﺘﺜﻤﺎرات” اﻟﺤﻜﻮﻣﻴﺔ، إﻟﻰ ﺟﺎﻧﺐ اﻟﻘﺮض، 59٪ ﻣﻦ اﻹﻧﻔﺎق “غير المسدد”، والذي ﻳﺠﺐ ﺗﺴﺪﻳﺪه إلى الخزانة العامة للدولة والبنوك ﻣﻦ اﻹﻳﺮادات اﻟﻤﺤﻘﻘﺔ خلال اﻟﻤﺸﺮوع. ويفسر هذا المزيج من المصادر، لا سيما بطء إيرادات المبيعات، طريقة الإنفاق غير المنتظم على المشروع.

الشكل 11

6. كم من الدعم تم توجيهه إلى الإسكان الاجتماعي؟

منذ السنة المالية 14/15، قامت الحكومة بضخ 3.1 مليار جنيه إلى صندوق دعم وضمان التمويل العقاري لتوزيع الدعم النقدي عند شراء وحدات الإسكان الاجتماعي (الشكل 12).[33]  لكن مدفوعات الدعم إلى المتقدمين كانت منخفضة جدًّا في السنوات الأربع الأولى مقارنة بالأموال المتاحة (الرصيد)، ما يفسره بطء تسليم الوحدات للمتقدمين. وقد أدى ذلك إلى انخفاض كبير في ضخ أموال جديدة إلى الصندوق، حيث انخفضت إلى 190 مليون جنيه في السنة المالية الحالية وإلى صفر في السنة المالية القادمة. فحسب رصيد الصندوق المتوقع للسنة المالية القادمة 18/19، لن يغطي سوى دعم نحو 30 ألف وحدة، أو أقل من نصف عدد الوحدات المتوقع تسليمها خلال السنة المالية الحالية.[34] وذلك على الرغم من زيادة الأموال المخصصة للدعم من خلال قرض جديد من البنك الدولي بقيمة 500 مليون دولار لدعم صندوق دعم نشاط التمويل العقاري، والذي تم صرف 50٪ منه منذ عام 2015، ومن المقرر صرف باقي الدفعات خلال السنتين الماليتين القادمتين.[35] هذا يشير إلى تقليص إجمالي عدد الوحدات المخصصة للعام القادم، أو تقليص العدد المدعوم منهم، وبيع عدد أكبر غير مدعوم، أي إلى فئات أعلى من الدخل وليس الفقراء.

 

الشكل 12

فكما ذُكر من قبل، ليست جميع وحدات الإسكان الاجتماعي مدعمّة، حيث تراوحت نسبة الوحدات المدعمّة ما بين 17% إلى 81% خلال السنوات الماضية بمتوسط 73% من اجمالي وحدات المشروع (الجدول رقم 3). بالتركيز على الوحدات المدعمّة، يلاحظ تراجع نسبة الدعم الفعلي المدفوع للوحدة الواحدة بنسبة ضخمة بلغت 41٪ منذ بدء البرنامج، حيث انخفض متوسط ​​الدعم الفعلي المدفوع لكل وحدة بنسبة 16٪ إلى 16 ألف جنيه، بينما ارتفعت الأسعار بنسبة 43٪ في السنة المالية 18/17 عما كانت عليه في بداية المشروع (الشكل 13).

 

الشكل 13

الجدول رقم 3: بيانات الوحدات المسلّمة لصندوق دعم وضمان التمويل العقاري

	مسلمّة	2013 /2014	2014 /2015	2015 /2016	2016 /2017	2017 /2018 إسقاط	إجمالي
وحدات الإسكان الاجتماعي	إجمالي	328	14,051	43,113	48,067	83,138	188,697
	مدعمة	0	2,426	30,141	37,004	67,598	137,169
	%مدعمة من الإجمالي	0%	17%	70%	77%	81%	73%
إجمالي وحدات صندوق التمويل العقاري	إجمالي	3,420	18,793	45,067	48,674	83,820	199,774
	مدعمة	0	6,423	34,272	37,785	70,824	149,304
	%مدعمة من الإجمالي	0%	34%	76%	78%	84%	75%
المصادر: صندوق الإسكان الاجتماعي, تقرير الأداء عن نشاط صندوق التمويل العقارى والإسكان الاجتماعى حتي تاريخه 30/6/2017، وتقريري الربع الأول والثاني للسنة المالية 2018/2017. ملحوظة: إسقاط 2018/2017 محسوب على أساس ضعف النصف الأول

 

من جانب آخر، تم إضافة دعم ضمني،[36]  لا يظهر على حسابات صندوق دعم التمويل العقاري من خلال بنود أخرى بالموازنة العامة للدولة. فتمت إضافة ملياري جنيه تحت بند “دعم الإسكان الاجتماعي” إلى صندوق الإسكان الاجتماعي في السنة المالية 2015/2016، وتم إنفاقها كلها،[37] ولكن لم تصرف 1.5 مليار جنيه تم إدراجها للبند نفسه في السنة المالية التالية.[38] لم تدرج أموال تحت هذا البند للسنتين الماليتين 16/17 و17/18 حيث عادت تسميته ببند “دعم إسكان محدودي الدخل”، بينما تم إدراج 3 مليارات جنيه في السنة المالية القادمة 18/19، ولكن تحت بند “بنود أخرى”.[39] هذه الأموال الأخيرة تأتي من ضمن نسبة فائض (أرباح) هيئة المجتمعات العمرانية الجديدة المخصص لوزارة الإسكان لتغطية الفروق بين التكلفة المعلن عنها لوحدات الإعلان الثامن، وهى 154 ألف  جنيه، والتكلفة الفعلية المتكبدة بعد تخفيض قيمة الجنيه المصري في نوفمبر 2016، والمقدرة بنحو 180 ألف جنيه، لـ190 ألف وحدة.[40] إذا تمت إعادة تعيين هذا الدعم كدعم صريح، فلن يؤدي ذلك إلا إلى رفع نسبة الدعم إلى السعر إلى مستويات ما قبل التعويم، وهو ما يعد عادلًا. ومع ذلك، ينطبق هذا فقط على المتقدمين إلى الإعلان الثامن، وليس للإعلان التاسع، الذي ارتفعت قيمة وحداته، مع بقاء الدعم نفسه، وبالتالي مع نسبة دعم إلى سعر وصلت إلى 13% فقط لأقصى دعم مسموح.

بشكل عام، توضح هذه البيانات افتقار إسكان اجتماعي إلى نظام دعم ديناميكي قادر على وضع وحداته في متناول الفقراء من خلال مواكبة الاختلافات بين تكاليف الوحدة، والتي ارتفعت بشكل كبير، والدخل الذي لم يرتفع بالنسبة نفسها. بحلول السنة المالية القادمة، ستنخفض قدرة الأسر الأكثر فقرًا (الخُمس الأول من فئات الدخل)، بنحو الربع عن ما كانت عليه في بداية المشروع، مع ارتفاع أسعار الوحدات، حتى بعد الارتفاع المزعوم للحد الأقصى من الدعم المسموح به (الشكل 14).

 

الشكل 14

 

7. ماذا يجب عمله لتحسين مشروع الإسكان الاجتماعي؟

عندما يفترض المرء أن الدور الأساسي لبرامج الإسكان الاجتماعي هو مساعدة الأسر التي تسكن في مساكن غير ملائمة، يتجاهل مشروع الإسكان الاجتماعي حاجات الملايين من الأسر المصرية، في سعيه إلى تنفيذ مشروع أحادي المنتج يعتمد على وحدات الإسكان الجاهزة، والتى تباع بنظام التمويل العقاري.  مما سبق، تتضح محدودية المشروع في أنه لم يتمكن من تلبية احتياجات أكثر من 16٪ من الأسر الجديدة التي تتشكل سنويًّا تحت خط الفقر، و7٪ فقط من أولئك الذين لا يستطيعون تحمل تكاليف السكن. خاصة أن نظام البيع سمح لمواطنين لا يحتاجون احتياج ملح إلى السكن، أن يبقون وحدات الاسكان الاجتماعي خالية، أو يبيعونها أو يؤجرونها بالمخالفة إلى القانون.

من أصل ستة مكونات تُشكل الحرمان في العمران والمسكن الملائم في مصر – وهي: [41] الحيازة غير الآمنة، وعدم القدرة على تحمل تكاليف السكن، والتزاحم (داخل الوحدة السكنية)، والمسكن غير الآمن، ونقص الصرف الصحي، ونقص المياه – فقط التزاحم والمسكن غير الآمن قد يحتاجا إلى استبدال السكن بآخر جديد. في حين تواجد نحو 11.5 مليون وحدة سكنية خالية في مصر[42] نصفها قابل للاستخدام بسهولة، يمكنها تسكين جميع الأسر الجديدة المكونة على مدار الأعوام العشرة القادمة.[43]

في الوقت الذي تعمل فيه الحكومة عى تعديل قانون الإسكان الاجتماعي، بالإضافة إلي عملها من أجل التزامها بالدستور (المادة 78)، وإستراتيجية التنمية المستدامة: رؤية مصر 2030 (محور التنمية العمرانية)، وأهداف التنمية المستدامة للأمم المتحدة (الهدف رقم 11)، بالإضافة إلى الأجندة الحضرية الجديدة، وفي ضوء الموارد المتاحة بالفعل، هناك فرصة لأن يتحول مشروع الإسكان الاجتماعي إلى برنامج سكن اجتماعي حقيقي، يعالج مجموعة من الاحتياجات السكنية للفقراء ويلبي الأهداف القومية والدولية.

ولبلوغ تلك الغاية، نقدم التوصيات التالية، والتي تؤكد على التوصيات التي صدرت قبل أربع سنوات، كما تبنى على، وتتوسع في، إعادة الهيكلة التدريجية للإسكان الاجتماعي المقترح بالفعل من قبل “إستراتيجية الإسكان في مصر” والتي تقوم وزارة الإسكان بالانتهاء منها حاليًّا (المكونات 10 إلى 14).[44]

أ- التركيز الحصري على القدرة على تحمل عبء التكاليف

• ينبغي إعادة هيكلة فئات الدخل المسموح بها لاستهداف فقط الأسر التي لا تستطيع تحمل تكاليف السكن، استنادًا إلى البيانات المحلية على مستوى المحافظات، مع التركيز بشكل خاص على الأسر التي تعاني من الفقر المدقع.
• ينبغي أن تأخذ قياسات الدخل في اعتبارها التباين الموسمي، ولا تعتمد على الدخل الشهري، وكذلك خصوصية العمل غير المستقر (غير الرسمي، والمعاش التقاعدي، والعمل الحر الحرفي).

 

 

ب- الدعم القائم على الاحتياجات

• ينبغي أن يلبي الإسكان الاجتماعي مجموعة من الاحتياجات السكنية، وليس احتياجًا واحدًا، والقائمة على تقييمات تشاركية للاحتياجات على المستوى المحلي، والتي تعكس الاختلافات الإقليمية والمكانية (خاصة بين الريف والحضر)، والتوقف عن بناء المساكن الجديدة.
• تُظهر المعلومات الأولية حسب المؤشر العام للحرمان العمراني عدة احتياجات تقع داخل نطاق مشروع الإسكان الاجتماعي والتي يمكن معالجتها عن طريق إجراءات سريعة، مثل: الدعم النقدي للفرق بين إيجار السوق وقيمة ما يمكن تحمله (انظر الموجز أدناه)، والمنح أو القروض المدعومة لترميم المباني، والقروض المدعومة لشراء وحدات السوق (مبادرة التمويل العقاري لمحدودي الدخل القائمة). هذه الاحتياجات:

1. عبء التكلفة
2. التزاحم
3. المسكن غير الآمن

• توضح المعلومات الأولية احتياجات خارج نطاق مشروع الإسكان الاجتماعي الحالي، ولكنها احتياجات يمكن إدارتها بواسطة صندوق الإسكان الاجتماعي وتنفيذها من قبل الجهات الأخرى من خلال برامج أخرى:
  1. الحيازة غير الرسمية
  2. توصيل الصرف الصحي ومياه الشرب الآمنة

 

 

ج- الإدارة المركزية، التنفيذ اللامركزي

• يقوم صندوق الإسكان الاجتماعي بتنسيق مشروع الإسكان الاجتماعي ويضع الإرشادات ويشرف على تنفيذ المكونات الأساسية من خلال:

1. مديريات الشؤون الاجتماعية بالمحافظات وأفرعها بالوحدات المحلية (بعد بناء قدرات الدعم النقدي للإيجار، ومِنَح ترميم المنازل).
2. البنوك التجارية (دعم التمويل العقاري المدعوم لوحدات القطاع الخاص والعام).

• يمكن ضمان تمويل الإسكان الاجتماعي من خلال فرض ضريبة على عائدات هيئة المجتمعات العمرانية الجديدة بنسبة 20٪، وهذا بإمكانه تغطية تكاليف البرنامج بعد إعادة هيكلته (بدلًا من نظام الفائض غير الكفء والموجود حاليًّا).

 

 

د- ملخص برنامج دعم الإيجار

يتلقى صندوق الإسكان الاجتماعي الطلبات من كل من المستأجرين المحتملين وكذلك الملاك (أفراد، وقطاع خاص، وقطاع عام) الراغبين في المشاركة في البرنامج ويتحقق منها. البيانات التفصيلية عن الدخل القومي وأسعار المنازل (المرتبطة بقاعدة بيانات الضرائب العقارية والتصرفات العقارية) ستضع حدودًا تضمن للمستأجرين القدرة على تحمل التكاليف، وكذلك قيم إيجار عادلة لأصحاب العقارات المشاركين، حيث ستوزع قاعدة بيانات صندوق الإسكان الاجتماعي المستأجرين على الوحدات كلًّا بما يلائمه، كما ستحسب الدعم لكل حالة على حدة.

مكاسب المستأجرين:

• الإيجار بأسعار مناسبة لا تتعدى 25% من الدخل لمدة خمس سنوات (مع دعم الفرق بينها وبين إيجار السوق)، ما يمكن إعادة تقييمه لاحقًا، ويمكن نقل المستأجر إلى وحدة مشارِكة أخرى إذا كان المالك لا يرغب في الاستمرار.
• وضع الدخل الموسمي في الاعتبار (يتم تحويل قيمة الإيجار المناسب من قبل المستأجر إلى صندوق الإسكان الاجتماعي على أساس شهري أو ربع سنوي أو نصف سنوي، وفقًا لما يتم الاتفاق عليه).
• الحيازة الآمنة (تسجيل، إنهاء العقد قبل تاريخه يكون فقط بموافقة الطرفين، يمكن للمستأجر طلب إعادة التعيين إلى وحدة أخرى في موقع آخر في حالة تغير الظروف الشخصية).
• ضمان عدم الطرد في حالة التأخر أو عدم الدفع لمدة ثلاثة أشهر، وبعد ذلك يتم إعادة تقييم الدخل والقدرة على تحمل التكاليف.
• اللجوء أولًا إلى حل النزاع في حالة نشوب نزاع بين المستأجر والمالك، ثم المحاكم إذا لم يُحل النزاع.

مكاسب المُلاك:

• دخل مضمون لمدة خمس سنوات بناءً على قيم متفق عليها سلفًا مع زيادة سنوية معقولة، بالإضافة إلى عدم وجود مخاطر التأخير في السداد أو عدم السداد (تحويل مصرفي منتظم من صندوق الإسكان الاجتماعي).
• الإيجار معفًى من ضريبة الدخل.
• اللجوء أولًا إلى حل النزاع في حالة نشوب نزاع بين المستأجر والمالك، ثم المحاكم إذا لم يُحل النزاع.
• أمن الحيازة (تسجيل العقود، إنهاء العقد قبل تاريخه يكون بموافقة الطرفين فقط).

شكر وتقدير

شكرًا لكلٍّ من ديفيد سيمز، خبير الإسكان والعمران، وسلمى يسري، مديرة برنامج الإسكان والمجتمعات العمرانية بمنظمة الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية، لمراجعة مسودة من هذا التقرير.

 

كتابة: يحيى شوكت

ترجمة: أحمد صالح

مراجعة لغوية: أحمد الشبيني

الصورة الرئيسية: كتل إسكان اجتماعي سكنية بالقرب من عزبة كمال، الفيوم، 2018. الصورة من جوجل إيرث

 

الملاحظات والمراجع